कर हस्तांतरण मानदंड के रूप में अंतर-पीढ़ीगत समानता

संदर्भ

भारत के राजकोषीय संघवाद (Fiscal Federalism) में राज्यों को केंद्रीय कर राजस्व का हस्तांतरण महत्त्वपूर्ण है।

• वित्त आयोग (Finance Commission- FC) प्रत्येक पाँच वर्ष में इस विवरण को तैयार करता है और अक्सर अंतर-पीढ़ीगत इक्विटी को प्राथमिकता देता है, यानी राज्यों के बीच कर राजस्व को दक्षता से अधिक पुनर्वितरित करना। हालाँकि, यह अंतर-पीढ़ीगत असमानता को बढ़ा सकता है, जिससे कर हस्तांतरण में एक मानदंड के रूप में अंतर-पीढ़ीगत इक्विटी को शामिल करना आवश्यक हो जाता है। 

राजकोषीय संघवाद (Fiscal Federalism) के बारे में

इसमें केंद्र और राज्य सरकारों के बीच जिम्मेदारियों और संसाधनों का विभाजन शामिल है, जिसमें वित्त आयोग कर आय वितरण की सिफारिश करने में महत्त्वपूर्ण भूमिका निभाता है।

• न्यायसंगत अंतर-सरकारी हस्तांतरण (Equitable Intergovernmental Transfers): इसमें केंद्र से राज्य सरकारों को धन हस्तांतरण शामिल है, जो संतुलित क्षेत्रीय विकास, राजकोषीय असंतुलन को कम करने और सहकारी संघवाद को बढ़ावा देने के लिए महत्त्वपूर्ण है।
  • संघवाद (Federalism): यह सरकार का एक ऐसा तरीका है, जो सामान्य सरकार को क्षेत्रीय सरकारों के साथ एक ही राजनीतिक प्रणाली में जोड़ता है तथा दोनों के बीच शक्तियों को विभाजित करता है।
• केंद्रीकृत संघीय संरचना (Centralised Federal Structure): संविधान में एक महत्त्वपूर्ण केंद्रीकृत संघीय ढाँचे का प्रावधान है, जिसमें राजस्व जुटाने की अधिकांश शक्तियाँ केंद्र सरकार के पास हैं। नतीजतन, केंद्र सरकार द्वारा राज्यों को किए जाने वाले हस्तांतरण राज्यों के राजकोषीय घाटे के लिए महत्त्वपूर्ण हैं।
  • केंद्र सरकार द्वारा राज्यों को राजकोषीय हस्तांतरण दो तंत्रों अर्थात् वित्त आयोग और केंद्र सरकार की विभिन्न योजनाओं के माध्यम से किया जाता है।

राजकोषीय संघवाद से जुड़े व्यापक सिद्धांत

राजकोषीय संघवाद से जुड़े तीन मुख्य व्यापक सिद्धांत निम्नलिखित हैं:

• राजकोषीय समतुल्यता (Fiscal Equivalency): प्रत्येक सार्वजनिक वस्तु के प्रावधान के क्रम को निर्धारित करने वाले क्षेत्राधिकार में उन व्यक्तियों का समूह शामिल होना चाहिए, जो इसका उपभोग करते हैं। इसके लिए आम तौर पर बड़ी संख्या में अतिव्यापी क्षेत्राधिकारों की आवश्यकता होती है।
• विकेंद्रीकरण प्रमेय (Decentralisation Theorem): प्रत्येक सार्वजनिक सेवा उस क्षेत्राधिकार द्वारा प्रदान की जानी चाहिए, जिसका न्यूनतम भौगोलिक क्षेत्र पर नियंत्रण हो, जो ऐसे प्रावधान के लाभों और लागतों को आंतरिक बनाएगा।
• सहायकता का सिद्धांत (Principle of Subsidiarity): सरकार के सबसे निचले स्तर पर कार्य निष्पादित किए जाने चाहिए। इस सिद्धांत में निहित रूप से पदानुक्रम निहित है।

वित्त आयोग (Finance Commission) के बारे में 

सोलहवें वित्त आयोग ने अपना कार्य शुरू कर दिया है, जिसका गठन पिछले वर्ष दिसंबर में किया गया था और उम्मीद है कि यह अक्टूबर 2025 तक अपनी सिफारिशें प्रस्तुत करेगा, जो 1 अप्रैल, 2026 से शुरू होकर पाँच वर्ष के लिए वैध होंगी।

• संवैधानिक निकाय: वित्त आयोग एक संवैधानिक निकाय है और भारतीय संविधान के अनुच्छेद-280 के तहत इसे अर्द्ध-न्यायिक निकाय (Quasi-judicial body) का दर्जा दिया गया है।
• नियुक्ति प्राधिकारी: भारत के राष्ट्रपति प्रत्येक पाँचवें वर्ष या ऐसे समय पर जिसे आवश्यक समझा जाए, वित्त आयोग का गठन करते हैं।
• संघटन: वित्त आयोग में एक अध्यक्ष और चार अन्य सदस्य होते हैं।
• अवधि: राष्ट्रपति के आदेश में निर्दिष्ट अवधि के लिए। आयोग का पुनर्गठन आमतौर पर हर पाँच वर्ष में किया जाता है और आमतौर पर अपनी सिफारिशें देने में कुछ वर्ष लगते हैं।
  • सदस्य पुनर्नियुक्ति के पात्र हैं।
• योग्यता: संविधान द्वारा संसद को सदस्यों की योग्यताएँ तथा उनकी नियुक्ति की पद्धति निर्धारित करने का अधिकार दिया गया है।
  • विशेष विवरण: इन शक्तियों के आधार पर, संसद ने सदस्यों की नियुक्ति के लिए निम्नलिखित विनिर्देश दिए हैं।
  • अध्यक्ष को सार्वजनिक मामलों का अनुभव होना चाहिए, जबकि अन्य चार सदस्यों का चयन निम्नलिखित मानदंडों के आधार पर किया जाना चाहिए:
    • उच्च न्यायालय का न्यायाधीश या न्यायाधीश बनने के लिए योग्य व्यक्ति
    • सरकार के वित्त और लेखा का विशेष ज्ञान रखने वाला व्यक्ति
    • वित्तीय मामलों और प्रशासन में अनुभव रखने वाला व्यक्ति
    • अर्थशास्त्र का विशेष ज्ञान रखने वाला व्यक्ति
• शक्तियाँ: सिविल प्रक्रिया संहिता 1908 के आधार पर, भारत के वित्त आयोग को सिविल न्यायालय की सभी शक्तियाँ प्राप्त हैं।
  • साक्ष्य की माँग: आयोग को गवाहों को बुलाने तथा किसी भी कार्यालय या न्यायालय से सार्वजनिक दस्तावेज अथवा रिकॉर्ड प्रस्तुत करने के लिए कहने का अधिकार है।
• अधिदेश
  • कर वितरण: कर की शुद्ध आय का संघ और राज्यों के बीच बँटवारा तथा ऐसी आय के संबंधित हिस्सों का राज्यों के बीच आवंटन।
    • हालाँकि, केंद्र वित्त आयोग द्वारा दिए गए सुझावों को लागू करने के लिए कानूनी रूप से बाध्य नहीं है।
  • सहायता अनुदान के नियम: भारत के समेकित कोष से केंद्र द्वारा राज्यों को दिए जाने वाले सहायता अनुदान को नियंत्रित करने वाले नियम।
  • राज्य स्तर पर कर हस्तांतरण: राज्य वित्त आयोग की सिफारिशों के आधार पर पंचायतों और नगरपालिकाओं को संसाधन उपलब्ध कराने के लिए राज्य की समेकित निधि में वृद्धि करना।
  • रिपोर्ट प्रस्तुत करना: एक रिपोर्ट राष्ट्रपति को प्रस्तुत की जाती है, जो इसे संसद के दोनों सदनों के समक्ष रखते हैं। रिपोर्ट के बाद इसकी सिफारिशों पर की गई कार्रवाई पर एक व्याख्यात्मक ज्ञापन दिया जाता है।

वित्त आयोग द्वारा धन वितरण के बारे में

वित्तीय हस्तांतरण से तात्पर्य वित्तीय संसाधनों और निर्णय लेने की शक्तियों को केंद्र सरकार से राज्यों को हस्तांतरित करने से है।

• निर्णय: वित्त आयोग यह निर्णय लेता है कि केंद्र के शुद्ध कर राजस्व का कितना हिस्सा कुल मिलाकर राज्यों को जाता है (ऊर्ध्वाधर हस्तांतरण) और राज्यों के लिए यह हिस्सा विभिन्न राज्यों के बीच कैसे वितरित किया जाता है (क्षैतिज हस्तांतरण)।

• संवैधानिक प्रावधान: भारतीय संविधान के अनुच्छेद-280(3)(a) के अनुसार, वित्त आयोग को संघ और राज्यों के बीच करों की शुद्ध आय के विभाजन के संबंध में सिफारिशें करने की जिम्मेदारी है।
  • अनुच्छेद-270 में केंद्र सरकार और राज्यों के बीच शुद्ध कर आय के वितरण की रूपरेखा दी गई है।
• ऊर्ध्वाधर हस्तांतरण: हालाँकि, निधियों का यह हस्तांतरण किसी ऐसे वस्तुनिष्ठ फार्मूले पर आधारित नहीं है।
  • फिर भी, पिछले कुछ वित्त आयोगों ने राज्यों को कर राजस्व का अधिक ऊर्ध्वाधर हस्तांतरण करने की सिफारिश की है। 
  • 13वें, 14वें और 15वें वित्त आयोगों ने सिफारिश की थी कि केंद्र को राज्यों के साथ क्रमशः 32%, 42% और 41% धनराशि साझा करनी चाहिए।
• क्षैतिज हस्तांतरण: राज्यों के बीच धन का यह हस्तांतरण आमतौर पर आयोग द्वारा बनाए गए फार्मूले के आधार पर तय किया जाता है, जिसमें राज्य की जनसंख्या, प्रजनन स्तर, आय स्तर, भूगोल आदि को ध्यान में रखा जाता है।

• अतिरिक्त सहायता: केंद्र कुछ योजनाओं के लिए अतिरिक्त अनुदान के माध्यम से राज्यों की सहायता भी कर सकता है, जिन्हें केंद्र और राज्य संयुक्त रूप से वित्तपोषित करते हैं।
• स्थानीय निकायों के लिए: 16वें वित्तीय आयोग से यह भी अपेक्षा की जाती है कि वह पंचायतों और नगरपालिकाओं जैसे स्थानीय निकायों के राजस्व को बढ़ाने के तरीकों की सिफारिश करेगा।
  • वर्ष 2015 तक भारत में सार्वजनिक व्यय का केवल लगभग 3% स्थानीय निकाय स्तर पर हुआ, जबकि चीन जैसे अन्य देशों में आधे से अधिक सार्वजनिक व्यय स्थानीय निकायों के स्तर पर हुआ।
• राजस्व बढ़ाने के तरीके: किसी भी सरकार के लिए राजस्व बढ़ाने के केवल दो तरीके हैं: कर या उधार।
  • यदि किसी अवधि में कर राजस्व सरकार के वर्तमान व्यय के बराबर है, तो वर्तमान करदाता उन सार्वजनिक सेवाओं के लिए भुगतान करते हैं, जो उन्हें प्राप्त होती हैं। 
  • यदि सरकार उधार के माध्यम से वर्तमान व्यय को वित्तपोषित करती है, तो इसका मतलब है कि भविष्य की पीढ़ी इस उधार और ब्याज को चुकाने के लिए अधिक करों का भुगतान करने जा रही है।

अंतर-पीढ़ीगत राजकोषीय इक्विटी (Intergenerational Fiscal Equity) के बारे में 

सामान्यतः, अंतर-पीढ़ीगत समानता प्रत्येक पीढ़ी को समान अवसर और परिणाम प्रदान करने का सिद्धांत है।

• संक्षेप में: सार्वजनिक वित्त के दृष्टिकोण से, इसका तात्पर्य ऐसी स्थिति से है, जहाँ प्रत्येक पीढ़ी अपने द्वारा प्राप्त सार्वजनिक सेवाओं के लिए भुगतान करती है तथा यह सुनिश्चित करती है कि वर्तमान पीढ़ी के निर्णय या कार्य भविष्य की पीढ़ी पर बोझ न बनें।
• सृजन के कारक: सरकार के चालू व्यय को पूरा करने के लिए उधार लेना अंतर-पीढ़ीगत असमानता के समान है।
  • रिकार्डियन समतुल्यता सिद्धांत (Ricardian Equivalence Theory) के अनुसार, जब भी सरकार चालू व्यय के वित्तपोषण के लिए उधार लेती है, तो परिवार अधिक बचत के माध्यम से प्रतिक्रिया करते हैं और इस प्रकार भावी पीढ़ी को अधिक करों का भुगतान करने में सक्षम बनाते हैं, साथ ही अर्थव्यवस्था में विभिन्न अवधियों में समग्र माँग को स्थिर बनाए रखते हैं।
    • यह सिद्धांत मानता है कि वर्तमान पीढ़ी वर्तमान में प्राप्त सार्वजनिक सेवाओं के मूल्य से कम कर का भुगतान करती है और इस प्रकार बचत करती है। जबकि वर्तमान संघीय स्थिति में ऐसा नहीं है।
• कर भुगतान पर राज्य: विकसित राज्यों में परिवार ऐसे करों का भुगतान करते हैं, जिनका उपयोग पूरी तरह से विशिष्ट राज्यों में नहीं किया जाता है, जिससे ऐसे राज्यों को अधिक उधार लेने या वर्तमान व्यय में कटौती करने के लिए बाध्य होना पड़ता है।
  • विकासशील राज्यों में परिवार अपने वर्तमान व्यय की तुलना में बहुत कम कर देते हैं तथा केंद्र सरकार से अधिक वित्तीय हस्तांतरण प्राप्त करके इस अंतर को पूरा करते हैं।

अंतर-पीढ़ीगत इक्विटी (Intra-generational Equity) के बारे में

यह एक ही पीढ़ी के भीतर विभिन्न राज्यों के बीच संसाधनों के न्यायसंगत वितरण पर केंद्रित है।

• महाराष्ट्र और तमिलनाडु जैसे उच्च आय वाले राज्य पर्याप्त कर राजस्व उत्पन्न करते हैं, लेकिन उन्हें केंद्र से कम हस्तांतरण प्राप्त होता है, जबकि उत्तर प्रदेश और बिहार जैसे राज्य केंद्र के धन पर अधिक निर्भर हैं।
• उदाहरण: 14वें वित्त आयोग की अवधि (2015-20) के दौरान, उच्च आय वाले राज्यों में उनके स्वयं के कर राजस्व द्वारा राजस्व व्यय का 59.3% तक वित्तपोषित किया गया, जबकि निम्न आय वाले राज्यों में उनके स्वयं के कर राजस्व द्वारा केवल 35.9% का वित्तपोषित किया गया।
  • उच्च आय वाले राज्यों के लिए राजस्व व्यय का GSDP अनुपात 10.9% था, जो निम्न आय वाले राज्यों के लिए 18.3% के समान अनुपात से कम है।
  • इस प्रकार, निम्न आय वाले राज्यों में राजस्व व्यय का लगभग 57.7% संघीय वित्तीय हस्तांतरण द्वारा वित्तपोषित किया गया तथा उच्च आय वाले राज्यों में राजस्व व्यय का केवल 27.6% संघीय वित्तीय हस्तांतरण द्वारा वित्तपोषित किया गया।

वर्तमान संघीय वित्त से संबंधित चिंताएँ

भारत में वर्तमान संघीय वित्त से जुड़ी चुनौतियाँ निम्नलिखित हैं:

• उधार लेने का बोझ: वर्तमान राजकोषीय नीतियाँ, जैसे उधार के माध्यम से सरकारी व्यय का वित्तपोषण, संभावित रूप से भविष्य की पीढ़ियों पर उच्च करों का बोझ डालती हैं।
  • राज्यों द्वारा अपने व्यय को पूरा करने के लिए असंगत उधारी लेना, जिसके परिणामस्वरूप राजकोषीय उत्तरदायित्व अधिनियमों का उल्लंघन होने की संभावना है।
• राजकोषीय असंतुलन (Fiscal Imbalance): उच्च आय वाले राज्य स्वयं अधिक मात्रा में कर राजस्व जुटाते हैं तथा अपने राजस्व व्यय में कटौती करते हैं, फिर भी निम्न आय वाले राज्यों की तुलना में कम संघीय वित्तीय हस्तांतरण के कारण उन्हें अधिक घाटा उठाना पड़ता है।
  • कम आय वाले राज्य: वे अपने राजस्व व्यय का एक छोटा हिस्सा अपने स्वयं के कर राजस्व से वित्तपोषित करते हैं और साथ ही संघ से बड़ी मात्रा में वित्तीय हस्तांतरण भी प्राप्त करते हैं।
  • उच्च आय वाले राज्य: वे अपने राजस्व व्यय का एक बड़ा हिस्सा अपने स्वयं के कर राजस्व से वित्तपोषित करते हैं, लेकिन उन्हें संघ से बहुत कम वित्तीय हस्तांतरण प्राप्त होता है।
  • घाटे पर: उच्च आय वाले राज्यों को 13.1% का घाटा उठाना पड़ा और निम्न आय वाले राज्यों को राजस्व व्यय का केवल 6.4% घाटा उठाना पड़ा।
• दक्षता पर समानता की प्राथमिकता: वर्तमान वितरण सूत्र जनसंख्या, क्षेत्र आदि जैसी समानता को कर प्रयास, राजकोषीय अनुशासन आदि जैसी दक्षता पर प्राथमिकता देते हैं।
• अनुचित हस्तांतरण: भारतीय रिजर्व बैंक (RBI) के राज्य वित्त के अनुसार, वर्ष 2023-24 के बजट के अध्ययन की रिपोर्ट में, उपकर और अधिभार में वृद्धि के कारण, विभाज्य पूल वर्ष 2011-12 में सकल कर राजस्व के 88.6% से घटकर वर्ष 2021-22 में 78.9% रह गया है, जबकि 15वें वित्त पैनल द्वारा कर हस्तांतरण में 10 प्रतिशत अंकों की वृद्धि की सिफारिश की गई है।
• GST से जुड़े मुद्दे: वस्तु एवं सेवा कर (GST) में अधिकांश अप्रत्यक्ष कर जैसे उत्पाद शुल्क, सेवा कर, बिक्री कर, चुंगी आदि शामिल हैं और GST परिषद केंद्रीय और राज्य GST दरों का फैसला करती है।
  • हालाँकि, राज्यों ने राज्य सूची में आने वाले विषयों की कर दरें तय करने की स्वायत्तता खो दी है और राज्यों की अपनी विकास आवश्यकताओं के अनुरूप कर दरें तय करने में असमर्थता का अर्थ है कि धन के लिए केंद्र पर उनकी निर्भरता बढ़ गई है।
• सरकार के तीसरे स्तर के वित्त में मुद्दे: भारत के राजकोषीय संघीय मानचित्र पर तीसरे स्तर को उचित रूप से रखने में लगातार विफलता एक गंभीर मुद्दा है।
  • उदाहरण के लिए, 73वें और 74वें संविधान संशोधनों द्वारा ग्यारहवीं और बारहवीं अनुसूची को शामिल किया गया, जिसमें राज्य सूची और समवर्ती सूची से विषयों को उठाकर क्रमशः पंचायती राज संस्थाओं और नगरपालिकाओं के लिए विषय-वस्तु को सूचीबद्ध किया गया, जिसका कोई परिचालनात्मक अर्थ नहीं है।
• राज्यों की उधारी को सीमित करता है: शुद्ध उधार सीमा (Net Borrowing Ceiling- NBC) खुले बाजार उधार सहित सभी स्रोतों से राज्यों की उधारी को सीमित करती है। 
  • उदाहरण के लिए, केरल ने सर्वोच्च न्यायालय में याचिका दायर कर कहा है कि केंद्र द्वारा राज्य पर NBC लागू करना संविधान के अनुच्छेद-293 (राज्यों द्वारा उधार लेना) का उल्लंघन है। 
• राज्य के वित्त का निर्धारण: संविधान के अनुच्छेद-293 के अनुसार, यदि केंद्र द्वारा दिए गए पिछले ऋण का कोई हिस्सा बकाया है, तो राज्य को कोई भी ऋण लेने के लिए केंद्र की सहमति लेनी होगी।
  • संसद के पास ‘राज्य के सार्वजनिक ऋण’ पर कानून बनाने का अधिकार नहीं है क्योंकि यह संविधान की राज्य सूची में आता है।

आगे की राह

उभरती चुनौतियों से निपटने के लिए निम्नलिखित उपायों पर विचार किया जाना आवश्यक है:

• भारित संकेतक (Weighted Indicators): कर प्रयास और राजकोषीय अनुशासन जैसे चर राज्यों की राजकोषीय दक्षता को पुरस्कृत करने के लिए वितरण मानदंड में कम भारांक रखते हैं। यह राज्यों को राजकोषीय प्रबंधन और राजस्व संग्रह में सुधार करने के लिए प्रोत्साहित करेगा और इस प्रकार अधिक सतत् वित्त सुनिश्चित करने में मदद करेगा।
• अधिक राजकोषीय चरों का समावेश (Inclusion of More Fiscal Variables): कर हस्तांतरण मानदंड में अधिक राजकोषीय चरों को शामिल करना उचित होगा, ताकि संघीय वित्तीय हस्तांतरण राज्यों के राजकोषीय व्यवहार को वांछित दिशा में बदल सके।
• राजकोषीय उत्तरदायित्व को प्रोत्साहित करना (Incentivise Fiscal Responsibility): वित्तीय आयोग को राजकोषीय संकेतकों को अधिक महत्त्व देना चाहिए तथा बड़े संघीय वित्तीय हस्तांतरण के माध्यम से कर प्रयास और व्यय दक्षता को प्रोत्साहित करना चाहिए। इससे राज्यों द्वारा अंतर-पीढ़ीगत राजकोषीय समानता और सतत् ऋण प्रबंधन स्वतः ही सुनिश्चित हो जाएगा।
• उच्च आय वाले राज्यों को सहायता प्रदान करना: महाराष्ट्र जैसे राज्यों को, जो अपने व्यय का 59.3% अपने राजस्व से पूरा करते हैं, उनके योगदान को मान्यता देने तथा राजकोषीय असंतुलन को रोकने के लिए, केंद्र से अधिक उचित स्थानांतरण मिलना चाहिए।
• नीतिगत सुधार: ऐसी राजकोषीय नीतियों को लागू करने की आवश्यकता है, जो अत्यधिक उधार लेने को रोकें और अंतर-पीढ़ीगत समानता सुनिश्चित करना। 
  • उदाहरण: राजकोषीय उत्तरदायित्व अधिनियमों को सख्ती से लागू करना तथा नीतियों को समायोजित करना, ताकि भावी पीढ़ियों पर वर्तमान राजकोषीय निर्णयों का बोझ न पड़े।

निष्कर्ष

अंतर-पीढ़ीगत और अंतः पीढ़ीगत समानता दोनों को संतुलित करना महत्त्वपूर्ण है और यह राज्यों को कर हस्तांतरण के वितरण सूत्र में समानता तथा दक्षता को संतुलित करने की आवश्यकता को दोहराता है। यह पूरी तरह से वित्त आयोग के अधिकार क्षेत्र में आता है कि वह परस्पर विरोधी समानता के मुद्दों को संबोधित करने के लिए एक निष्पक्ष तंत्र बनाए।

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