टाटा स्टील का जमशेदपुर मॉडल: भारतीय शहरी प्रशासन के लिए एक रूपरेखा (Tata Steel’s Jamshedpur Model: A Framework for Indian Urban Governance)

संदर्भ 

झारखंड सरकार ने जमशेदपुर शहर के प्रशासन में टाटा स्टील को शामिल करने का निर्णय लिया है।

संबंधित तथ्य 

• टाटा स्टील को शहर प्रशासन में शामिल करना: विशेष संवैधानिक प्रावधानों के तहत जमशेदपुर को एक औद्योगिक टाउनशिप में तब्दील किया जाएगा।
  • इस सुधार प्रक्रिया के तहत एक नगरपालिका परिषद का गठन किया जाएगा जिसमें टाटा स्टील, सरकारी मनोनीत सदस्य और स्थानीय निवासियों  के प्रतिनिधि शामिल होंगे।
• राज्य द्वारा संचालित औद्योगिक टाउनशिप से अंतर: यह पूर्व की औद्योगिक टाउनशिप से भिन्न होगा, जो राज्य द्वारा संचालित थे लेकिन उनका स्थानीय प्रतिनिधित्व सीमित था, जिसमें कंपनी के अधिकारी ही मुख्य रूप से प्रशासनिक भूमिका निभाते थे।
  • हालाँकि इस मॉडल ने सफलतापूर्वक राउरकेला और सेलम जैसे शहरों का विकास किया, परंतु यह अब प्रभावी नहीं है।
• जवाबदेही और आधुनिक लेखांकन के मुद्दे: जमशेदपुर मॉडल वर्तमान परिदृश्य में एक महत्त्वपूर्ण सुधार का की संभावना प्रस्तुत करता है, जहाँ केवल तीन शहरों में समुचित/संचय आधारित लेखा प्रणाली (Accrual-based accounting system) का उपयोग किया जाता है।
  • इस सीमा के कारण रेटिंग एजेंसियों को नगरपालिका बॉण्ड जारी करने में बाधा उत्पन्न हुई है।
  • संचय आधारित प्रणाली के बिना, प्रतिभूतिकरण के लिए नगरपालिका प्रणाली के राजस्व प्रवाह का आकलन करना चुनौतीपूर्ण हो जाता है।
  • सरकार की स्मार्ट सिटी पहल को जवाबदेही और आधुनिक एकाउंटिंग से जुड़ी चुनौतियों का भी सामना करना पड़ता है।
• जमशेदपुर मॉडल का महत्त्व:  यदि जमशेदपुर मॉडल सफल होता है, तो अन्य राज्य सरकारें भी इस मॉडल को अपनाने पर विचार कर सकती हैं, जिससे अधिक कंपनियाँ भी कॉरपोरेट दक्षता और लोकतांत्रिक जवाबदेही के लिए इस मॉडल का पालन कर सकती हैं।
• शहरी प्रशासन क्या है?
  • यह वह प्रक्रिया है जिसके द्वारा सरकारें और हितधारक शहरी क्षेत्रों के नियोजन, वित्त और प्रबंधन सामूहिक रूप से निर्णय लेते हैं।
  • शहरी प्रशासन से आशय व्यक्ति और संस्थाओं (सार्वजनिक तथा निजी दोनों) द्वारा एक सतत् प्रक्रिया में शहर के सामान्य मामलों की योजना बनाने एवं उनका प्रबंधन करने से है।

शहरी प्रशासन की आवश्यकता

• बढ़ती शहरी जनसंख्या: संयुक्त राष्ट्र के अनुमान के अनुसार, वर्ष 2050 तक भारत के शहरों में 87 करोड़ लोग निवास करेंगे, जबकि वर्ष 2011 में यह संख्या 37.7 करोड़ थी।
  • वर्ष 2030 तक टोक्यो को पछाड़कर दिल्ली संभवतः दुनिया का सबसे अधिक आबादी वाला शहरी समूह बन जाएगा।
• शहरी चुनौतियों का समाधान: बढ़ती शहरी आबादी के कारण अपर्याप्त किफायती आवास की स्थिति पैदा हो गई है, जिससे शहरी आबादी का लगभग छठा हिस्सा झुग्गियों में रहने को विवश है।
  • अन्य मुद्दों में अविश्वसनीय जल आपूर्ति, अपर्याप्त ठोस अपशिष्ट प्रबंधन, खराब जल निकासी, भीड़भाड़ वाली सड़कें और बिगड़ती वायु गुणवत्ता शामिल हैं।
  • वर्ष 2050 तक आवश्यक बुनियादी ढाँचे का 70 से 80% अभी तक नहीं बनाया गया है। इस प्रोजेक्ट के लिए $827 बिलियन के अनुमानित निवेश की आवश्यकता है।
• आर्थिक विकास को गति देना: चूँकि भारत शहरीकरण के दौर से गुजर रहा है, इसलिए यह सुनिश्चित करना महत्त्वपूर्ण है कि इसके शहर जीवन की संतोषजनक गुणवत्ता प्रदान करें और रोजगार सृजन को बढ़ावा दें।

कस्बों की शासन व्यवस्था की स्थिति

• वर्ष 2011 की जनगणना के अनुसार, भारत की शहरी व्यवस्था में 7,933 बस्तियाँ शामिल हैं, जिन्हें मोटे तौर पर वैधानिक (4,041) और जनगणना (3,892) आधारित कस्बों के रूप में वर्गीकृत किया गया है।
• वैधानिक शहर: ये ऐसी बस्तियाँ हैं, जिन्हें संबंधित राज्य/केंद्रशासित प्रदेश सरकार द्वारा कानून के तहत अधिसूचित किया गया है और जिनमें नगर निगम, नगरपालिका, नगर समितियाँ जैसे स्थानीय निकाय शामिल  हैं। इन बस्तियों की जनसंख्यात्मक आँकड़ों को ध्यान में रखे बगैर इन्हें वैधानिक शहर माना जाता है।
• जनगणना शहर: ये वे बस्तियाँ हैं जिन्हें निम्नलिखित मानदंडों को पूरा करने के बाद जनगणना में शहरी के रूप में वर्गीकृत किया गया है:
  • न्यूनतम जनसंख्या 5,000
  • कम-से-कम 75% पुरुष ‘मुख्य कामकाजी’ गैर-कृषि कार्यों में लगे हुए हैं। 
  • जनसंख्या का घनत्व कम-से-कम 400 व्यक्ति प्रति वर्ग किमी.।  
• आउटग्रोथ्स(Outgrowths): ये ऐसे व्यवहार्य क्षेत्र होते हैं, जैसे कोई गाँव, जिनकी सीमाओं और स्थानों की स्पष्ट पहचान होती है।
  • आउटग्रोथ्स के पास बुनियादी ढाँचे और सुविधाओं के संदर्भ में शहरी विशेषताएँ होती हैं जैसे पक्की सड़कें, बिजली आदि और वे शहरी समूह के मुख्य शहर के साथ भौतिक रूप से भी जुड़े हुए हैं।

भारत के शहरी प्रशासन की प्रमुख चुनौतियाँ

• अस्वीकृत और असंबोधित शहरीकरण: 7,933 ‘शहरी’ बस्तियों में से लगभग आधे जनगणना शहर हैं। इसलिए, वे ‘ग्रामीण’ संस्थाओं के रूप में शासित होते हैं।
  • तीव्र विकास और अपर्याप्त योजना के कारण छोटे और मध्यम वर्ग असुरक्षित हैं।
  • इसके अलावा, कई अध्ययनों से संकेत मिला है कि ‘शहर’ की वर्तमान परिभाषा उस शहरीकरण की सीमा को प्रतिबिंबित नहीं करती है, जो देश पहले ही देख चुका है।

• शहरी स्थानीय सरकारों को शक्ति हस्तांतरण का अभाव:  संवैधानिक (74वाँ संशोधन) अधिनियम 1992 के माध्यम से परिकल्पित शहरी नियोजन कार्य को राज्यों/केंद्रशासित प्रदेशों से निर्वाचित शहरी स्थानीय निकायों (ULB) में स्थानांतरित नहीं किया गया है। 
  • राज्य-स्तरीय राजनेताओं के बीच स्थानीय सरकार को संसाधनों और शक्तियों को प्रभावी ढंग से सौंपने के लिए विरोध ने स्थानीय सरकार को कमजोर बना दिया है।
  • नगर निगमों को वित्त और कार्मिक दोनों के संदर्भ में आवंटित संसाधन सीमित हैं। इस प्रकार, कोई भी शहर सरकार बारहवीं अनुसूची में सूचीबद्ध सभी कार्यों का पूर्ण प्रभार नहीं ले सकती है।
• नगरपालिका शासन की चिंताएँ: इसे “आयुक्त प्रणाली” के रूप में भी जाना जाता है, यह महापौर को दरकिनार करते हुए राज्य सरकार द्वारा नामित एक भारतीय प्रशासनिक सेवा (IAS) के अधिकारी को कार्यकारी शक्तियाँ प्रदान करता है, जो आमतौर पर अप्रत्यक्ष रूप से निर्वाचित होता है और एक औपचारिक भूमिका निभाता है।
  • मध्य प्रदेश और पश्चिम बंगाल को छोड़कर, महापौर के पास सीमित कार्यकारी जिम्मेदारियाँ हैं।
• अर्द्ध-सरकारी एजेंसियाँ/निकाय (Parastatal Agencies/bodies):  स्टाफ की कमी, सीमित वित्तीय संसाधनों और तकनीकी बाधाओं के कारण ULB कमजोर हुए हैं जिसके कारण योजना, बुनियादी ढाँचे के विकास और सेवा वितरण के लिए कई अर्द्ध-सरकारी निकायों की स्थापना हुई।
  • उदाहरण- विकास प्राधिकरण, जल आपूर्ति और सीवरेज बोर्ड, झुग्गी आवास और विकास बोर्ड, लोक निर्माण विभाग (PWD) आदि। 
  • राज्य के स्वामित्व वाले अर्द्ध-सरकारी निकायों ने नोडल एजेंसियों के रूप में बनाए गए विभिन्न कार्यों को सँभाला है, जिन्हें  74वाँ संविधान संशोधन अधिनियम 1992 के प्रावधानों के तहत ULB को सौंपा जाना चाहिए था।
• मास्टर प्लान का अभाव: मास्टर प्लान शहरों के विकास को मार्गदर्शन और विनियमित करने के लिए वैधानिक उपकरण हैं और शहरीकरण तथा ‘स्थानिक स्थिरता'(Spatial sustainability) के प्रबंधन के लिए महत्त्वपूर्ण हैं।
  • नगर और ग्राम नियोजन संगठन (Town and Country Planning Organisation-TCPO) द्वारा संकलित आँकड़ों के अनुसार, लगभग दो-तिहाई जनगणना कस्बों के पास अपने स्थानिक विकास को निर्देशित करने के लिए मास्टर प्लान नहीं हैं।
  • जनगणना कस्बों को गाँवों के रूप में शासित किया जाता है और उनके स्थानिक विकास को निर्देशित करने के लिए उनके पास कोई मास्टर प्लान नहीं है।
  • इसके परिणामस्वरूप खंडित हस्तक्षेप (Fragmented interventions), अनियोजित निर्माण, शहरी फैलाव और पर्यावरण प्रदूषण होता है, जिससे यातायात की भीड़ और बाढ़ में अतिरिक्त वृद्धि होती है।
• नगर और ग्राम नियोजन अधिनियम के उन्नयन का अभाव: ये अधिनियम राज्यों द्वारा अधिनियमित किए गए हैं, जो उन्हें कार्यान्वयन के लिए मास्टर प्लान तैयार करने और अधिसूचित करने और शहरों, क्षेत्रों और उनके चरित्र को बदलने के लिए मौलिक आधार प्रदान करने में सक्षम बनाते हैं।
  • हालाँकि,  इन अधिनियमों की नियमित समीक्षा और उन्नयन नहीं किया गया है ताकि वे नवीनतम तकनीकी प्रगति, शहरी और क्षेत्रीय नियोजन दृष्टिकोणों और नीतियों को समाहित कर सकें।
• शहरी योजनाकारों की कमी: नीति आयोग के लिए TCPO  द्वारा किए गए एक अध्ययन से पता चलता है कि राज्य के नगर और केंद्र स्तर पर नियोजन विभागों में  12,000 से अधिक  नगर योजनाकारों  की आवश्यकता है।
  • इन विभागों में ‘टाउन प्लानर्स’ के लिए 4,000 से भी कम स्वीकृत पद हैं, जिनमें से भी आधे खाली हैं।
  • कई राज्यों में, नगर नियोजन में योग्यता ऐसी नौकरियों के लिए एक आवश्यक मानदंड भी नहीं है।

आगे की राह

• महापौर-परिषद प्रणाली लागू करना (Implementing Mayor-in-Council System): यह प्रणाली मेयर के हाथों में कार्यकारी प्राधिकरण सौंपती है।
  • इसके तहत राज्य द्वारा नामित नगर आयुक्त महापौर-परिषद  के प्रति उत्तरदायी होता है, न कि राज्य सरकार के प्रति।
• मेयर का सीधा चुनाव: मेयर का चुनाव सीधे मतदाताओं द्वारा पाँच साल के कार्यकाल के लिए किया जाना चाहिए।
  • प्रत्यक्ष चुनाव के साथ-साथ नगर निगम/परिषद के साथ समवर्ती कार्यकाल मतदाताओं के लिए मेयर की दृश्यता सुनिश्चित करेगा और स्थानीय स्वशासन के प्रतिनिधि के रूप में उसकी स्थिति को मजबूत करेगा।
• उदाहरणार्थ- जैसा कि तमिलनाडु में किया गया।

• पार्षदों का प्रशिक्षण: चुनाव के तुरंत बाद पार्षदों को अच्छी तरह से डिजाइन किये गए एवं कुशल प्रशिक्षण प्रदान किये जाने चाहिए।
  • यह इस तथ्य को ध्यान में रखते हुए आवश्यक है कि उनमें से कई नए लोग हैं और प्रभावी प्रशिक्षण पार्षदों को अपने विशेषाधिकारों का सर्वोत्तम उपयोग करने के लिए सशक्त बनाएगा।
• शहरी शासन का पुनर्गठन : वर्तमान शहरी-नियोजन शासन संरचना का पुनर्गठन करने के लिए एक उच्चाधिकार प्राप्त समिति गठित करने की आवश्यकता है। इसे ऐसे मुद्दों का समाधान करना चाहिए;
  • विभिन्न प्राधिकारियों के बीच भूमिकाओं और जिम्मेदारियों का स्पष्ट विभाजन
  • नियमों और विनियमों आदि का उचित संशोधन
  • अधिक गतिशील संगठनात्मक संरचना का निर्माण
  • नगर योजनाकारों और अन्य विशेषज्ञों के कार्य विवरण का मानकीकरण

• शहरी भूमि का इष्टतम उपयोग: सभी शहरों/कस्बों को शहरी भूमि (या योजना क्षेत्र) की दक्षता को अधिकतम करने के लिए वैज्ञानिक प्रमाणों के आधार पर विकास नियंत्रण नियमों को मजबूत करना चाहिए।
• मानव संसाधनों में वृद्धि: शहरीकरण की चुनौतियों से निपटने के लिए सार्वजनिक क्षेत्र के पास मात्रा और गुणवत्ता के मामले में पर्याप्त कार्यबल होना चाहिए।
  • राज्यों/केंद्रशासित प्रदेशों को नगर नियोजकों के रिक्त पदों को भरने में तेजी लानी चाहिए और नगर नियोजकों की कमी को दूर करने के लिए, राज्यों और केंद्रशासित प्रदेशों को कम-से-कम 3 वर्ष और अधिकतम 5 वर्ष की अवधि के लिए पार्श्व प्रवेश पदों के रूप में 8,268 नगर नियोजक पदों को मंजूरी देनी चाहिए।
• शहरी नियोजन के लिए योग्य पेशेवरों का चयन सुनिश्चित करना: राज्यों को नगर नियोजन पदों पर योग्य उम्मीदवारों का प्रवेश सुनिश्चित करने के लिए अपने भर्ती नियमों में संशोधन करने की आवश्यकता है।
  • शहरी नियोजन अनुशासन में एक समर्पित पाठ्यक्रम है, जिसमें स्नातक छात्र ऐसी चुनौतियों से निपटने के लिए बहु-क्षेत्रीय अवलोकन और कौशल प्राप्त करते हैं।
• नियोजन कानूनों का उन्नयन: नियोजन अधिनियमों की नियमित समीक्षा करने के लिए राज्य स्तर पर एक शीर्ष समिति गठित करने की आवश्यकता है।
• मानव संसाधन को मजबूत करना और माँग आपूर्ति का मिलान करना: भारत सरकार के वैधानिक निकाय के रूप में एक  ‘नगर और ग्राम नियोजकों की राष्ट्रीय परिषद’  का गठन करने की आवश्यकता है।
  • सभी योजनाकारों के स्व-पंजीकरण को सक्षम करने और संभावित नियोक्ताओं तथा शहरी योजनाकारों के लिए विकसित होने के लिए शहर और देश योजनाकारों का एक राष्ट्रीय डिजिटल प्लेटफॉर्म बनाने की आवश्यकता है।
• स्वस्थ शहरों की योजना के लिए हस्तक्षेप: वर्ष 2030 तक ‘सभी के लिए स्वस्थ शहर’ की दिशा में प्रयास किए जाने चाहिए।
  • इसके लिए स्थानिक योजना, सार्वजनिक स्वास्थ्य और सामाजिक-आर्थिक विकास को सुनिश्चित करने के लिये बहु-क्षेत्रीय प्रयासों के अभिसरण की आवश्यकता होगी।
  • शहरी विकास की योजना का फोकस दस लाख से अधिक आबादी वाले शहरों के साथ-साथ छोटे और मध्यम आकार के कस्बों को भी शामिल करना चाहिए।

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